Manajemen Utang dan Keberlanjutan Fiskal

Oleh: Eri Hariyanto, pegawai Ditjen Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, Kementerian Keuangan*)

Praktik Manajemen Utang

Kondisi perekonomian global yang lesu, menjadi ujian ketangguhan para nakhoda pengelola fiskal. Para pengendali kebijakan fiskal diharapkan dapat menjaga laju armadanya agar rangkaian target ekonomi dalam APBN dapat tercapai. Kondisi eksternal yang kurang mendukung harus dapat diantisipasi agar tidak menjadi pengganggu kemampuan keuangan negara menjaga stabilitas ekonomi atau sering disebut sebagai keberlanjutan fiskal (fiscal sustainability). Keberlanjutan fiskal oleh beberapa ekonom dimaknai sebagai suatu kondisi dimana pemerintah mampu membuat kebijakan fiskal yang dapat menstabilkan kondisi perekonomian melalui solvabilitas keuangan jangka panjang (Balassone dan Franco, 2000). Solvabilitas mengacu pada kemampuan pemerintah dalam memenuhi kewajiban utang tanpa menyebabkan kegagalan bayar (default).

Perekonomian global yang sedang mengalami penurunan tensi dapat menjadi salah satu pemicu turunnya solvabilitas pemerintah karena lambatnya arus  penerimaan negara dari sektor pajak maupun non pajak. Kondisi ini mengharuskan pemerintah melakukan penyesuaian target APBN agar keberlanjutan fiskal dapat dijaga. Penyesuaian tersebut diantaranya adalah mengubah target penerimaan negara agar lebih realistis, meningkatkan kualitas belanja pemerintah agar lebih efisien, dan menyesuaikan target pertumbuhan ekonomi agar tetap ekspansif namun terkendali. Selain perubahan diatas, dalam APBN-P 2016 Pemerintah juga melakukan perubahan target defisit fiskal dari 2,15% menjadi 2,35% PDB. Konsekuensi dari penambahan defisit APBN tersebut adalah penambahan jumlah penerbitan utang baru di tahun 2016. Sampai saat ini, penerbitan utang baru merupakan alternatif yang ditempuh pemerintah dalam membiayai defisit fiskal. Namun demikian, pemerintah terus menjaga agar pengelolaan utang berada dalam batas aman dan terkendali risikonya.

Manajemen utang pemerintah saat ini sebenarnya telah dilaksanakan secara disiplin dan hati-hati (prudent) dengan menaati semua rambu-rambu yang ditetapkan undang-undang. Selama dekade terakhir pemerintah selalu disiplin menjaga defisit APBN tidak melebihi 3% PDB per tahunnya. Selain itu pemerintah juga menjaga total utang tidak melebihi 60% PDB (saat ini posisi total utang pemerintah dibanding PDB berada pada kisaran 25%-28% PDB). Pemerintah juga selalu mengupayakan agar utang digunakan secara produktif yaitu untuk pembangunan berbagai infrastruktur serta mengusahakan agar biaya utang seefisien mungkin. Pemerintah juga selalu berkoordinasi dengan otoritas moneter agar manajamen utang berdampak posistif terhadap perekonomian dan tidak kontraproduktif, misalnya menyebabkan crowding out atau penambahan suply uang berlebihan. Keberadaan unit khusus pengelola utang dalam tubuh pemerintah sangat membantu dalam menjaga hal-hal tersebut.

Namun demikian, pemerintah perlu waspada bahwa kondisi perekonomian yang melemah beberapa tahun terakhir telah menyebabkan utang pemerintah mengalami peningkatan yang siginifikan. Sulitnya merealisasikan penerimaan negara dalam beberapa tahun terakhir selalu dikompensasi dengan peningkatan defisit APBN. Selain itu, rendahnya realisasi belanja negara menyebabkan stimulus perekonomian tidak berjalan sesuai harapan, sehingga pertumbuhan ekonomi tumbuh dibawah sasaran makroekonomi. Dampaknya adalah anggaran negara selalu mengalami kelebihan anggaran di akhir tahun. Kombinasi permasalahan di atas akhirnya menyebabkan keseimbangan primer negatif karena pengeluaran negara tidak berhasil menjadi stimulus pertumbuhan ekonomi yang mendorong peningkatan penerimaan negara. Akhirnya pembayaran bunga utang pada sisi pengeluaran tidak dapat dibiayai dengan penerimaan dan harus dibiayai dengan utang. Hal ini tentu akan menjadi beban masa depan dan menyebabkan jumlah utang semakin membesar sehingga memberatkan pemerintah dalam pembayaran cicilan atau pokok utang maupun pembayaran bunganya. Tentu saja hal ini akan menjadi ancaman keberlanjutan fiskal.

Menuju Keberlanjutan Fiskal

                Keberlanjutan fiskal sangat memerlukan peran dari pengelola utang agar kewajiban pemerintah menjalankan fungsi alokasi, distribusi dan stabilisasi terkelola dengan baik. Selain itu pengelola utang juga diperlukan agar utang pemerintah dikelola dengan baik sehingga tidak menimbulkan kendala anggaran dan kegagalan pembayaran utang (default).  Keberlanjutan fiskal hanya dapat terwujud apabila didukung oleh unit-unit fiskal lainnya seperti pengelola penerimaan, penganggaran, aset dan kas sebagai satu kesatuan yang disebut sebagai treasury managers. Para pengelola fiskal tersebut diharapkan dapat bersinergi untuk menguatkan fungsi satu dengan  lainnya dan meredam pengaruh negatif ekonomi makro terhadap pengelolaan fiskal.

Dalam kondisi ekonomi yang kurang favorable saat ini, untuk menjaga keberlanjutan fiskal pemerintah perlu mempertajam kebijakannya dengan berbagai langkah, diantaranya: (1) optimalisasi belanja negara agar pengeluaran pemerintah benar-benar produktif. Untuk mencapai hal tersebut harus ada penguatan pada sisi perencanaan dan pelaksanaan anggaran. Hal ini dilakukan untuk menghindari pendanaan kegiatan yang kurang prioritas, kelebihan penghitungan anggaran, dan realisasi anggaran yang tidak tepat waktu. Selain itu diupayakan agar belanja pemerintah dapat mendorong terciptanya industri manufaktur barang setengah jadi atau barang jadi, (2) melanjutkan upaya optimalisasi penerimaan negara dengan kebijakan yang telah ada diantarnya adalah mendorong optimalisasi penerimaan dari sektor pajak sehingga rasio pajak per PDB semakin meningkat setidaknya 15% per PDB. Optimalisasi lainnya adalah mengupayakan peningkatan kontribusi BUMN terhadap penerimaan negara yang berasal dari deviden. Perbaikan manajemen dan penambahan modal pemerintah ke BUMN selayaknya diimbangi dengan peningkatan kontribusi BUMN ke kas negara. Selain itu pemerintah dapat pula meningkatkan penerimaan yang berasal dari aset yang dimiliki berupa Barang Milik Negara, misalnya dengan mengelolanya secara lebih produktif, (3) menjaga target defisit APBN. Untuk menjaga tingkat defisit APBN, diperlukan koordinasi yang lebih erat antara unit pengelola penerimaan, pengeluaran dan utang. Ketika terjadi pelambatan arus penerimaan yang perlu dioptimalkan terlebih dahulu adalah sisi pengeluaran, misalnya dengan menunda atau mengurangi pengeluaran yang tidak prioritas. Sehingga defisit APBN dapat dipertahankan sesuai dengan target semula. Dampak selanjutnya, apabila sinergi pengelola fiskal terjalin dengan baik maka keberlanjutan fiskal di masa yang akan datang dapat terjaga dengan baik.   

 

*Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi dimana penulis bekerja.

File Terlampir
Displaying 1-1 of 1 result.

Manajemen Utang dan Keberlanjutan Fiskal

Posted by Andi Abdurrochim on Sep 13,2016 14:37:50